Der erdnahe Orbit und die Tragik der Allmende: Polyzentrische Governance als Königsweg?

Im erdnahen Orbit (Low Earth Orbit, LEO) wird es voll. Stand November 2020 befinden sich derzeit circa 5850 Satelliten im Weltraum, der Großteil davon im LEO. Und die Zahl nimmt massiv zu durch die steigende Popularität von Mikrosatelliten und Megakonstellationen wie dem bekannten Starlink-Projekt, von dem allein bereits über 900 Satelliten in der Umlaufbahn sind.

Hinzu kommt der sogenannte Weltraumschrott – funktionsunfähige Satelliten, Raketenstufen, Trümmerteile –, der sich in den gleichen Umlaufbahnen bewegt. Verschiedene Space Surveillance Networks verfolgen etwa 17.860 Schrottobjekte. Dies sind aber lediglich die größten Objekte (i.d.R. über 10 cm Länge). Hinzu kommt aber fast eine Million weiterer Objekte, die größer als 1 cm sind und durch die Orbitalgeschwindigkeit sehr große kinetische Energie ausüben können.

Mit jedem zusätzlichen Objekt, sei es ein neuer Satellitenstart oder das Auseinanderbrechen eines Trümmerteils, steigt das Risiko von Kollisionen. Schlimmstenfalls könnte dies eine Kaskade von Kollisionen auslösen (das sogenannte Kessler-Syndrom), was u.a. im Film Gravity dargestellt wurde, die breite Orbitalbänder oder gar den ganzen LEO auf Generationen unbenutzbar machen könnte.

 

Global Commons

Das LEO ist ein Paradebeispiel für ein Global Commons (deutsch: globale Allmende). Die Global Commons sind Gemeingüter, d.h. sie können prinzipiell von jedem genutzt werden. Allerdings sind Commons im Unterschied zu öffentlichen Gütern nicht unbegrenzt. Dies führt zur bekannten Tragik der Allmende, wonach Anreize zur individuellen Übernutzung bestehen, die letztlich zu einer nicht nachhaltigen Nutzung des kollektiven Guts führen.

Allerdings ist diese Tragik nicht unausweichlich. Die Wirtschaftswissenschaften gingen klassisch davon aus, dass man ihr nur dadurch begegnen kann, die Commons entweder unter eine hoheitliche Aufsicht zu stellen oder sie zu privatisieren. Die Nobelpreisträgerin Elinor Ostrom hat dies um Modelle einer gemeinschaftlichen („polyzentrischen“) Governance der Commons ergänzt.

 

Das unregulierte LEO

Im LEO fehlt es bislang an Regulierungsansätzen. Obwohl ihre Nutzung stark zunimmt, ist der Zugang zum LEO bislang nicht international geregelt. Laut dem Weltraumvertrag von 1967 ist der Weltraum „Sache der gesamten Menschheit“. Somit ist der Erwerb nationaler Hoheitsrechte und damit die Option einer Privatisierung ausgeschlossen. Zwar erklärt die Internationale Telekommunikationsunion (ITU) in Art. 44 II ihrer Konstitution alle Orbits und das Radiofrequenzspektrum zu begrenzten natürlichen Ressourcen, aber ein Vergabesystem gibt es für den LEO nicht.

Die Lizensierung von Satelliten im LEO erfolgt rein national, es gibt de facto keine internationale rechtliche Regelung oder Standardisierung des Verhaltens von Satelliten im LEO (wohl aber von Radiofrequenzen, die von der ITU vergeben werden). Die Notwendigkeit der Koordination von Flugbahnen angesichts eines steigenden Kollisionsrisikos befördert aber derzeit Diskussionen um Space Traffic Management (STM). Zwar werden staatliche und private Lageinformationen zunehmend besser, politisch ist jedoch die Einführung eines effektiven STM noch nicht absehbar. Hierzu gibt es derzeit nur dezentrale Best Practices ohne Durchsetzungsgewalt, z.B. die 2007 vom UN-Ausschuss für die friedliche Nutzung des Weltraums entwickelten Space Debris Mitigation Guidelines. Private Akteure koordinieren sich z.B. mittels Datenaustausch, eine zentrale Regulierung oder eine systematische internationale Governance fehlen jedoch.

 

Vorbild GEO?

Ganz anders ist der Umgang mit dem geosynchronen Orbit (GEO). Der GEO ist eine Erdumlaufbahn in 35.786 km Höhe. Da sich Objekte im GEO relativ zum Äquator nicht bewegen und vom GEO aus ein großer Teil der Erdoberfläche sichtbar ist, lässt sich von dort die Erde mit wenigen Satelliten fast vollständig abdecken. Daher ist der GEO von besonderem Interesse für staatliche und private Akteure, die dort Kommunikations-, Rundfunk- und Wettersatelliten betreiben. Um die für einen sicheren Betrieb nötigen Abstände zwischen Satelliten zu wahren, gibt es jedoch nur eine fixe und relativ geringe Zahl an Plätzen. Daher ist der Zugang zum GEO im Gegensatz zum Rest des Weltraums institutionell geregelt.

Schon 1963 – ein Jahr bevor der erste Satellit in den GEO entsandt wurde – wurde auf der Extraordinary Administrative Conference der ITU eine internationale Grundlage zur Allokation von Radiofrequenzen im GEO vereinbart. Die 1973 ITU Plenipotentiary Conference erweiterte dies dahingehend, dass die ITU die Allokation der „parking slots“ im GEO verwalten solle, welche kein Eigentums- aber ein exklusives Nutzungsrecht gewähren und nach dem „first come, first serve“-Prinzip vergeben wurden. Die Antragstellung erfolgte durch die ITU-Mitgliedsstaaten, bereits genutzte Slots konnten wiederbesetzt werden.

Dieses Prinzip benachteiligte jedoch nicht raumfahrende Nationen, von denen acht 1976 in der Bogotá Declaration aufgrund der unklaren Trennlinie von Luft- und Weltraum souveräne Ansprüche auf Teile des GEO erhoben. Ein davon ausgelöster, zäher Verhandlungsprozess endete 1988 in der Festlegung von Predetermined Arcs (PDA), also fixen nationalen Slots, welche jedoch unter bestimmten Voraussetzungen auch von anderen Akteuren beantragt werden können. GEO Slots werden also in einer Mischform aus Neuvergaben, Altfällen und nationalen Vorrechten verteilt. Ein ähnliches System, ebenfalls von der ITU, gibt es auch für die Nutzung des Radiowellenspektrums.

 

Hin zu einer polyzentrischen Governance des LEO

Die Erfahrungen des GEO und des Radiowellenspektrums legen nahe, dass es auch im LEO bei zunehmender Nutzungsrivalität zu einer gemeinschaftlichen Regulierung kommen wird. In den beiden anderen Fällen waren dies jeweils zentralisierte Lösungen, in denen der ITU zwar keine hoheitlichen, aber wichtige koordinierende Kompetenzen übertragen wurden. Eine derartige internationale Lösung, quasi eine globale Behörde zu Überwachung und Steuerung des Weltraumverkehrs, könnte durchaus in der Lage sein, zu einer nachhaltigen LEO-Nutzung zu führen.

Politisch scheint dies allerdings kaum erreichbar. Anders als in den 1960er und 1970er Jahren, als eine große Zahl neuer internationaler Organisationen und Verträge in der Weltraumgovernance und anderen Feldern globaler Politik begründet wurden, findet globale Kooperation heute eher über weniger formalisierte, netzwerkartige Strukturen statt. Insofern sind die Chancen einer dezentralen, polyzentrischen STM besser.

Gemeint ist damit ein System aus unabhängigen Knotenpunkten, die eigenständig Entscheidungen treffen können und sich zur Produktion eines gemeinsamen Governance-Outputs koordinieren. Polyzentrische Governance kann unterschiedliche Stakeholder zusammenbringen und – unter den richtigen Umständen – sehr effektiv sein. Nötig dafür wäre die Schaffung bzw. Stärkung von Governanceknoten auf niederen Ebenen, die befähigt werden, Entscheidungen zu speziellen Sachfragen zu treffen. Weiterhin müssten die Verbindungen zwischen Knotenpunkten verdichtet werden. Und nicht zuletzt müsste sich eine Kultur der Kommunikation, Kooperation und Kollaboration zwischen Knoten etablieren.

Konkret könnte dies durch internationale Diskussionen über globale Ziele des STM und die Überarbeitung bestehender Verträge, durch Multi-Stakeholder-Dialoge in verschiedenen Foren und Formaten sowie durch die Entwicklung von Normen für Transparenz und Datenaustausch geschehen. Zwar ist auch dies noch Zukunftsmusik, jedoch weit realistischer als die Hoffnung, man könnte der Übernutzung durch LEO durch die Gründung einer internationalen Organisation beikommen.

 

Daniel Lambach, Heisenberg Fellow am Forschungsverbund Normative Ordnungen der Goethe-Universität Frankfurt am Main und Privatdozent an der Fakultät für Gesellschaftswissenschaften der Universität Duisburg-Essen